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打造甘肃水利改革发展“助推器”——走进破浪

2020-02-04 15:55 作者:极速飞艇投注

  甘肃,十年九旱。作为全国最干旱的省份之一,其平均降水量、人均水资源量,都不及全国平均水平的一半。

  但是,长期以来,水利建设投资渠道单一、配套资金不到位、融资渠道不畅等,导致我省水利投入一直“喊渴”,水利设施薄弱仍然是基础设施的短板。

  如何破除水利瓶颈制约,让陇原“靠天吃饭”的历史宿命,在大兴水利中一步步打破;让甘肃干旱缺水的苦涩生活,在生命工程中一点点润泽?

  打破水利“坚冰”,唯有深化改革。“水利是国民经济和社会发展的重要基础设施,具有很强的基础性和战略性,加快水利发展必须坚持政府主导。但是,对我省这样一个经济还欠发达的西部地区来说,只靠财政难以为继,创新水利投入长效机制迫在眉睫。”省水利厅厅长魏宝君告诉记者,“不过,水利建设需要巨额资金,钱从哪里来?政府主导不等于政府包揽,我们必须要从由国家直接投入为主的一条腿走路,变为国家投入和市场运作多渠道筹资相结合的两条腿走路,从根本上改变我省水利基础设施建设的投融资体制,最终形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化投资格局。”

  2014年3月,全新的水利投融资平台甘肃省水务投资有限责任公司宣告组建运行。作为深化水利改革的产物,省水投公司成为全省水利系统中唯一具有投融资功能的省属国有企业。省政府授权省水利厅履行出资人职责。

  当年,省政府将省引大、疏勒河、景电三家流域管理局的水利资产50.73亿元,投入作为省水投的存量资产。2015年,省政府又决定将省级以上符合规定的水利投资实行资本金制度,将此资本金原则上作为省水投公司的项目资本金。省水投公司充分利用这一平台,发挥财政资金的杠杆效应,用好国家深化水利改革的相关支持政策,进一步理顺我省水利建设投融资体制,逐步盘活存量资产,运用市场机制吸引资金投资水利建设。

  他们利用企业资本、企业资产、新建工程项目的预期收益以及实施项目资本金制度,与国开行、农发行等政策性银行和兰州银行、甘肃银行等商业银行进行深度合作,建立企银互助机制,实现银行贷款间接融资,以满足各项业务的拓展。同时,为拓展企债、私募、中票、租赁等多途径直接融资渠道打好基础,从而实现多途径融资。

  2014年8月9日,在天水市秦州区关子镇石川村,甘肃水利人写就了我省水利改革发展征程中具有里程碑意义的崭新篇章通过创新水利投融资机制改革,总投资18.25亿元的天水市城区引洮供水工程宣告开工。

  2000多年前,天水因“天河注水”的美丽传说而得名。如今,天水缺的正是“天水”,人均水资源占有量仅为全国人均水量的五分之一。为了解决城区60多万人的吃水问题,20世纪80年代以来,天水市在城区陆续开采了3处地下水水源地。但面对城市经济社会日新月异的发展,这3处地下水水源只是杯水车薪。

  为了从根本上解天水之“渴”,省水利厅和天水市近年来一直谋划着将洮河水引至天水市城区。可一时半会,这一项目要得到国家正式立项,不大可能。

  有了甘肃省水务投资有限责任公司这个融资平台,在天水,群众企盼多年,当地政府想干而未干的民心工程难题,终于得以“破局”。

  成立不到半年工夫,省水投公司便通过放大国家资本金投入的资产效应,撬动市场融资,使天水城区引洮供水工程得以上马。这一工程线年年底建成。工程通水后,将惠及天水市城乡80万群众。

  变资产为资本,突破资金瓶颈,省水投公司的大手笔接二连三。今年3月,开工建设兰州新区石门沟2号、3号水库,助跑新区发展;6月,承接甘南州引洮(博)济合工程代建工作;7月,开工建设景泰县正路乡农村安全饮水及抗旱应急水源工程;9月,靖远县寺儿坪水厂改建工程启航

  除了通过银行贷款间接融资外,他们还完善PPP(即政府和社会资本合作)融资模式,扩大民间资本投入水利建设领域,推进工程建设。

  “引洮河清流,解陇中之渴。”2015年8月6日,在陇西县马河镇,甘肃人民翘首期盼了半个多世纪的“圆梦工程”引洮供水工程,宣告一期工程正式运行暨二期工程开工建设。

  作为我省有史以来单项投资最高、受益范围最广、引水渠线最长的民生水利工程,总投资110亿元的引洮供水二期工程,是国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目。

  甘肃省水务投资有限责任公司董事长徐崇锋告诉记者,公司将充分利用这一政策机遇,融合社会资本,灵活运用地方政府的特许经营权政策,提高项目融资发展能力。从而探索完善政府鼓励引导社会资本参与重大水利工程建设运营的投资、产品定价、财政补贴、金融支持等政策,为投资者获得合理回报积极创造条件,为全省重大工程投融资改革创造可资借鉴的经验。

  省水投公司不断开拓思路,创新融资方式,积极拓展融资渠道,筹融资工作取得不俗成绩。截至目前,不到一年半时间,省水投公司累计取得省农业发展银行、中国银行、招商银行、兰州银行、甘肃银行等信贷授信1135亿元,项目贷款已累计落实57.7亿元。

  甘肃水利建设欠账大,大规模的投入需要强大的载体。如何在较短的时间内使省水投公司成为承载我省水利高速度建设、大规模投入的载体?作为水务投资公司,又怎样发挥市场功能,才能与时俱进地满足经济社会发展对水利的需求?

  变水利单纯服务农业、农村为服务统筹城乡,实现水利经济从公益性向准公益性、经营性转变,成为省水投公司努力的一大方向。他们加强与市县政府合作,以城乡水务一体化经营为重点,以省水投公司注入的资本金为酵母,嫁接组建股份制企业,迅速整合、盘活相关市县水利供水存量资产,进一步放大融通社会资金,不仅加强了自身“造血”功能,而且有效解决了地方水利发展资金不足问题。

  作为全省最干旱的县区之一,山丹县年降雨量只有170毫米到190毫米,蒸发量却高达2300毫米到2400毫米。全县人均占有水资源量仅为全省人均水平的一半,不足全国人均水平的三分之一。

  多年来,当地矢志不渝地加强农田水利建设,为全县经济社会发展提供了水资源保障。但受投融资渠道和水管体制等因素影响,县里规划新建的一大批重点水利工程不能及时启动实施,部分已建水利工程也因维修资金缺乏带病运行。

  山丹县城的人也一直喝不上安全洁净的自来水。虽然近年来,通过农村安全饮水工程建设,山丹县农村9万人逐步喝上了自来水,但苦于无水源,城里12万人吃的地下水不仅严重超采,水质还不达标,而且许多地方用的管网是20世纪七八十年代建的。随着当地城镇化进程加快,城市人口急剧增加,城区用水量逐年增长,加上“多龙管水”,县城人吃水越来越紧张。山丹县城市民马子明告诉记者,他已经住了12年的6楼,晚上12时以前,他家里从来没来过水。

  如何做活水文章,从根本上解决干旱缺水的难题?去年11月,山丹县向省水投公司抛出了“橄榄枝”。双方签订协议,省水投公司在山丹县注册成立全资子公司甘肃水务山丹供水有限责任公司。由甘肃水务山丹供水有限责任公司作为项目法人,负责山丹县水务一体化项目建设资金筹集、工程建设及运营管理等工作。山丹县无偿将县自来水公司、县水利水电工程局、陈拉水厂及其管网资产和人员、李桥水库资产等划转到甘肃水务山丹供水有限责任公司。

  全新的机制,激活了一池春水。以前,山丹县水利部门管农村饮水、农田灌溉,城建部门管城市自来水厂和污水处理厂。现在,山丹县告别了以前城建、水利部门各管一摊的局面,从“多龙管水”到“一龙管水”,实现了水资源的统一管理、统一开发、统一调配、统一供给。

  由于搭建起了新的融资平台,山丹县水利项目投入不足,水行政主管部门无法贷款的问题得以解决。今年4月,在离山丹县城31公里远的李桥水库,甘肃水务山丹供水有限责任公司架起了一条输水管道,将清凌凌的祁连雪水引向了县城。到年底,县城居民再不用喝地下水了。“多年来,县里一直想修,可囿于资金问题,无法解决。”甘肃水务山丹供水有限责任公司负责人告诉记者,“明年,我们还将改造县城管网。以前都是头痛医头,脚痛医脚,哪儿坏了修哪,现在统一调配,水资源得到了最大化的配置。”

  不仅如此,水务一体化改革,使得山丹县对水务产业链进行了重组,形成城乡一体化的水务集团。这样,一方面可以更加合理地优化水资源的配置和供应,从而发挥规模优势和整体优势,进一步降低运营成本;一方面,形成专业发展能力,实现各子公司业务专业化经营,提高了运行效率。

  在武威市,今年8月17日,省水投公司与凉州区、民勤县合作的凉州区国际陆港中心区水务一体化项目、民勤县红沙岗工业园区水务一体化项目同日开工。从供水工程到排水工程,从污水处理到中水回用,这两个项目通过一揽子方案,解决甘肃国际陆港中心区和红沙岗工业园区工业生产、居民生活、生态建设及周边群众生产生活用水问题,从而实现区域水资源循环利用和可持续发展。

  目前,省水投公司已与兰州新区、天水市,以及天水市秦安县、张家川县、清水县,平凉市崆峒区、庄浪县、华亭县、灵台县,张掖市山丹县、武威市凉州区、民勤县,定西市临洮县,陇南市两当县,临夏州康乐县等15个市县区签订了水务一体化合作协议。

  合作才能共赢。在与相关县区的合作中,省水投公司首先与当地政府签订合作框架协议,确定合作的原则、项目及双方的权利、义务等事项。接着,注册成立由省水投公司控股、相关县区指定的国有企业参股的项目公司,作为项目法人负责水务一体化经营项目建设资金筹集、工程建设及运营管理等工作。然后,由县区政府将县区自来水公司、水厂、污水处理及其管网等资产、相关实体公司资产及人员无偿划转到项目公司。在此基础上,项目公司在政府有关部门的监督指导下全面开展项目建设及生产经营工作。

  通过与地方政府合作特色突出、意义重大的供水产业项目,省水投公司将自己打造成了一个“放大器”,助推相关市县启动水务一体化改革,使当地迈入“大水务”时代。他们与地方政府融资合作建设城乡水源、供水水厂、管网、污水处理、中水回用等水务一体化项目,形成了从“水源头”至“水龙头”全过程统一的完整产业链。同时,积极推动合作县区深化水价改革,推行阶梯水价,实现经济、社会、服务等综合效益最大化。从而对优化全省水资源配置、提高水资源利用率,全力保障新型城镇化、工业化发展用水需求,积极保障现代农业、新农村发展用水需求,统筹保障生态保护和环境改善用水需求起到重要促进作用。

  在此过程中,通过投入公益性事业和经营性项目,用明天的收益和投入建设今天的项目,省水投公司还充当起了“加速器”的功能。他们将整合后的存量资产及收益做质押,以项目贷款的方式进行融资,在迅速扩大集团规模的同时,也不断提速当地水利基础设施项目建设。截至目前,天水市、兰州新区、山丹县、民勤县、凉州区、崆峒区、庄浪县、清水县等水务一体化合作公司已注册成立,天水城区供水工程、兰州新区石门沟2号3号水库、山丹县供水水源、民勤县红沙岗工业园区污水处理工程、凉州区陆港中心供水工程、庄浪县花崖河水库等项目已开工建设。

  突破资金瓶颈后,怎样管好、用好工程资金,依然面临着严峻考验。为了让水利工程“建得成、管得好、用得起、长受益”,省水投公司不断建章立制,创新水利工程建设和管理体制模式。

  日前,在兰州新区秦川镇石门沟,总库容达1375万立方米的兰州新区石门沟2号、3号水库开始进行大坝填筑。这两座水库预计将于明年10月建成运行。届时,它们将与1号水库一道为兰州新区的发展提供更加稳定充足的水源保障。

  听起来显得很普通的两座水库,却在我省水利工程建设上写下了浓墨重彩的一笔。甘肃水务兰州新区供水有限责任公司总经理王玉和告诉记者,这两座水库的建设,在甘肃水利系统首家采用了EPC模式,是一种交钥匙总承包工程。

  何为EPC?即Engineering(设计)、Procurement(采购)、Construction(施工)的组合。这种新型的工程建设模式,是指工程总承包企业按照合同约定,承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作,并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

  以前,我省所有水利项目都是先立项,再做可研,接着初步设计,然后等到上级主管部门审批之后,才可以招标,然后施工。

  兰州新区石门沟2号、3号水库项目,由于省水投公司采用EPC总承包制,从可研一结束就开始招标。并由一家设计单位、施工单位组成联合体中标,大大压缩了工程前期准备工作时间,使项目实施进度最少提前了半年时间。像2号、3号水库,去年8月招标,今年3月就已经开工。“要是放在往常,不要说开工,今年5月初步设计才会批下来。”王玉和说。

  12月3日开工的临洮县东部农村引洮供水工程,也采取了EPC模式。为了从根本上解决临洮东部农村群众吃水问题的工程,投资达1亿元,由甘肃水务临洮供水有限责任公司作为发包方,对工程初步设计、施工图设计、全部主体工程施工、全部设备材料采购、工程试运行全过程工作进行公开招标,EPC总承包商对工程实施进行全过程的控制管理并负责对分包商的管理。

  EPC模式,形成了以业主为核心、以EPC总承包商为主体、以设计为龙头、监理作为业主管理延伸的工程建设管理体系,业主单位可对工程设计施工采购试运行全过程进行有效控制,有效地提高了项目的专业化管理水平,也很好地调动了EPC各方高效实施项目的积极性。更重要的是,充分发挥了设计的主导作用,提高了项目投资效益。

  EPC模式的创新,只是省水投公司在探索水利工程建设和管理体制改革的一朵浪花。

  在以前的水利项目建设中,水利主管部门既是谋划者和监督者,又是建设者和实施者,既是“运动员”又是“裁判长”。但是,在引洮供水二期工程中,省水投公司成为项目法人,全面负责工程建设、运营和管理工作,水利行政主管部门负责项目计划、落实、监督、验收。从而破解了水利建设项目建设单位和监督单位一体化管理,职责不清的问题,实现了科学化、规范化管理,工程质量进一步提高。

  在引洮供水一期、二期配套工程建设运营工作中,省水投公司还积极与工程受益区政府开展水务一体化合作,按照企业化管理、市场化运营的模式,以县为单位组建股份制项目法人公司,负责项目资金筹措、工程建设和运行管理等工作,通过盘活地方水利存量资产,到市场上融资筹资,进一步加大投资力度,加快引洮供水一期、二期配套工程建设进度,积极探索建管一体化、市场化营运、企业化管理的新路子,以确保引洮供水配套工程的良性运营。

  在水利工程建设管理中,省水投公司充分发挥业主总负责、总协调职能,构建专家咨询论证、项目方案决策、招标合同管理、工程建设管控、廉政风险防控五大责任体系,严格落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制4项工程管理制度,分清参建各方职责,采取职能连带责任追究措施。

  今年年初,在引洮供水二期主体工程施工项目的招标中,“摇号法”招标在我省水利系统成功“试水”。在对施工单位资格审查后,省水投公司在省公共资源交易平台,公开开标计算综合标的价,随机“摇号”选定浮动标的价及相接近的6家投标人,再通过资质资格、技术方案审查等招标专家评审推荐3家符合条件的拟中标人,再随机“摇号”选定1名拟中标人进行公示,通过现场两次“摇号”随机确定中标人。

  “这种方法,对每个参与企业来说,机会都是均等的。大家凭真正的实力去竞争,只要设计的方案科学合理有水平,就有机会中标,很阳光、很公平。”广东水电二局股份有限公司项目负责人马忠旭感慨地说。在引洮二期工程供水项目中,马忠旭他们公司拿到了“第一标”,这也是他们进军甘肃市场3年多来中的“第一标”。

  “也真没想到,摇号法招标方法能在西部的甘肃见到。”马忠旭告诉记者,在这之前,他们公司也只是在深圳等东部发达地区,以这种方式中过标。在他看来,这一操作的办法,参与的企业都能看得见、摸得着,从根本上防范了人为干扰招投标行为,使各种违规行为失去生存的土壤,让投标企业能够公平公开参与竞争,真正做到了公开透明和公正公平,令人信服。

  这也正是省水投公司的用意所在。这一“阳光”招标之举,力图从制度上避免利用职权干预招投标行为,让人们看到了根治围标、串标和“暗箱操作”等顽疾的曙光,旨在确保大规模水利建设形势下工程安全、干部安全、资金安全。

  在引洮二期工程的建设中,省水投公司还严格落实“小业主,大监理”的管理模式。长期以来,水利工程建设监理市场并不规范,在实际操作中,监理单位的工作偏重于以质量控制为主,仍在浅层次、低水平和有限范围内开展。

  如今,省水投公司成立了引洮供水二期工程项目管理部,下辖会宁、通渭两个现场办,监理、合同、计量及质量、安全、进度、文明施工等建设管理岗位设到现场。在确保不越位、不空位、不错位的同时,他们加强监理单位管理权责,靠实“四控制、两管理、一协调”的监理单位职责,强化现场施工过程监管和隐蔽工程、关键工程监管,把好材料进场关、阶段工程验收关等关口。同时,通过制度建设和合同约定,不断强化对监理工作的监督、约束和管理工作,对不合格的监理人员和单位进行经济处罚,直至清理出场。

  现在,在开工建设的引洮供水二期工程中,除了日常不间断的考核外,省水投公司每月对监理单位都会进行一次集中的考核评比,这让省水利水电勘察设计研究院监理处处长王廷保感到沉甸甸的压力。

  在引洮供水二期工程中,王廷保所在的省水利水电勘察设计研究院拿到了监理一标。“通过类似这样的手段,省水投公司督促监理单位在工程建设的现场合同管理、计量确认、质量控制、资金支付审签等工作中,认认真真履职,扎扎实实尽责。这样,也使得业主和监理单位职能分开,各司其职,从制度上保障了水利项目建设程序规范、工程质量优良、运行管理长效。”言谈中,从事监理工作近20年的王廷保不禁对省水投公司的这一做法连连“点赞”。

  正是通过“小业主、大监理”的管理模式,让省水投公司也如释重负。现在,引洮供水二期工程项目管理部的管理人员只有35人。“如果没有加强监理单位管理权责,对于引洮供水二期这么大的民生水利工程,上百人都管不过来。”徐崇锋说。

  业主负责制的落实,尤其是企业化管理、市场化运营的机制,也使水利项目“真正”做到建设管理的心有人操了,责任有人担了。从项目方案论证一开始,省水投公司便全方心投入其中,科学决策、优化方案、节省投资

  为了及时化解技术难题,推动工程科学决策,省水投公司还高度重视发挥专家团队的作用,专门建立了专家咨询制度。特邀省内外20多名知名专家成立了公司技术咨询专家委员会。并组建了由规划、地质、给排水、环境、自动化控制等10多个专业80多名专家组成的“专家库”。对于工程实施中的重大技术方案、关键性技术难题,专家咨询委员会发挥智囊团的作用,及时提出富有针对性、前瞻性和创造性的对策建议。对重大设计变更、合同单价调整等重大合同变更事宜,采取监理审核、技术咨询委员会评估认定等方式,严格把关,慎重决策,实现“安全、质量、投资及进度”既定控制目标。

  专家咨询委员会的成立,使省水投公司如虎添翼。在引洮供水二期工程可行性研究和初步设计阶段,省水投公司组织专家进行专题研究,扎实开展了不良地质洞段勘测工作,提前制定施工预案,使各类技术难题得以提前破解。在专家的建议下,天水城区引洮供水工程的建设方案得以优化,节省投资4亿多元;在凉州区国际陆港城供水项目中,仅管材选用一项,便比之前的计划减少投资3000万元。

  开拓创新,锐意进取。省水投公司在打造水利投融资全新平台的同时,也对整个投融资结构进行“二次洗牌”,发展的重心更多地放在统筹城乡发展的重要项目上,精心参与我省未来水资源合理利用和科学发展。

  徐崇锋告诉记者,省水投公司将利用几年的时间,逐步发展形成“三大发展方向,八大支撑板块”的目标体系,即在市场拓展方面,重点发展引洮供水集团、城乡供水集团、设计建设集团、农业高效节水集团四大市场集团板块;在专业职能方面,重点承担项目管理、水权交易两大专业职能板块;在内涵提升方面,主要承担政府购买服务、水利科技创新两大内涵提升板块,打造实力强大的水务集团。

  他们将加快引洮供水二期工程等重点水利工程建设,整合引洮供水一期已形成资产、二期将要形成的资产及受益区水利供水资产,组建引洮供水集团公司;与地方政府开展城乡水务一体化合作经营,通过整合组装市县供水企业,改扩建水源、供水工程,增加供水市场份额,组建城乡供水集团公司;提升设计、施工、咨询等子公司有形资产实物量和无形资产技术实力,完成资质升级和公司合并进程,组建设计建设集团公司;通过土地流转、节水设备配置和水权置换,创新节水发展运营模式,培育发展水权交易市场,组建农业高效节水发展集团公司。以组建的引洮供水集团公司、城乡供水集团公司、设计建设集团公司、农业高效节水集团公司等四大集团公司为支撑,构建公司主导产业体系,不断增强企业发展的实力。

  同时,省水投公司还将以供水市场为重点,围绕产业培育,健全完善公司各项管理制度,建立高效的资产运营管理机制和完善的母子公司管理体制,提升人才队伍、管理水平及市场开拓能力,全面推行标准化、精细化管理,实现企业资源配置最优化、资产经营效益最大化,促进我省水资源开发的统筹管理,降低开发管理成本,走完引洮供水、城乡供水和设计建设集团公司上市里程。

  在引洮供水公司、城乡供水公司和设计建设公司上市后,省水投公司将通过进入二级资本市场,开展直接融资。通过几年的努力,到2020年形成清晰的集团化管理与实体化管理两大层级。集团公司负责资产管理、资本运作和人力资源配置;实体公司负责生产经营。通过培育水产业市场,规范高效经营,实现经营收益和公益效益同步提升。

  号角吹响,战鼓催人,大潮涌动,风生水起。展望未来,省水投公司这艘甘肃水利全新的“航空母舰”,正勇立水利改革发展的潮头,披荆斩棘,破浪前行(记者宋振峰)

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